案例一
行政机关授权其他组织作为集体土地棚户区改造建设主体实施地上物清除行为属于行政委托
——赵某诉北京市怀柔区人民政府强制清除行为案
行政机关授权其他组织作为集体土地棚户区改造建设主体办理相关手续，其他组织实施地上物清除行为，属于行政委托，相应的行政法律责任由委托的行政机关承担。
年8月4日，被告北京市怀柔区人民政府(以下简称怀柔区政府)向北京市怀柔区庙城镇人民政府(以下简称庙城镇政府)作出批复，同意授权北京银地房地产开发有限责任公司(以下简称银地公司)作为庙城村棚户区改造土地开发项目的实施主体，负责办理前期手续，融资贷款和经营性土地入市交易等具体工作。年4月28日，银地公司与北京城安兴鑫建设投资有限公司(以下简称城安兴鑫公司)、庙城镇政府签订《委托拆除合同》，银地公司委托城安兴鑫公司对本项目拆除工程二标段范围内的建筑物、构筑物及地上附属物进行拆除。
年7月20日，北京市发展和改革委员会作出批复，同意银地公司建设怀柔区庙城镇庙城村棚户区改造土地开发项目。年12月16日,北京市规划和国土资源管理委员会(以下简称市规土委)作出建设项目规划条件，同意银地公司按照规划条件及用地范围，开展土地储备前期整理的相关工作。年12月20日，市规土委作出建设项目用地预审意见，同意银地公司报送的相关材料，同意该建设项目通过用地预审。
原告赵某述称其在北京市怀柔区庙城镇庙城村拥有承包土地，用于种植果树。怀柔区政府认可赵某所述土地在涉案项目用地范围内。年5月11日，赵某土地上的果树被强制清除。赵某认为强制清除行为主体是怀柔区政府，故诉至法院请求确认清除行为违法。
怀柔区政府辩称，其不是本案适格的被告，其未实施、组织赵某所述的铲除地上物的行为，其不是涉案地块项目的拆迁主体和建设者。赵某之诉不属于行政诉讼受案范围，涉案项目的实施主体和建设主体为银地公司，该公司委托拆除公司实施项目范围内的拆除工作，该行为性质为民事行为，而非行政行为。
北京市第四中级人民法院经审理认为：本案的争议焦点为强制清除地上物的行为主体应当如何认定，清除行为是否履行了法定程序，法律责任应如何承担。根据本案情况，在没有法
律授权依据，双方当事人未就地上物腾退达成一致意见的情况下，银地公司委托城安兴鑫公司实施的被诉清除行为应认定为行政机关行使行政职权，委托其他主体实施的行政行为。清除行为的责任应当由委托的行政机关承担，而非被委托的其他组织。本案强制清除地上物的行为主体应当认定为怀柔区政府。关于强制清除行为是否履行法定程序的问题。行政强制法规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。本案中，没有证据证明强制清除行为履行了作出决定、告知权利等法定程序，应认定为违反法定程序。综上，怀柔区政府强制清除赵某土地地上物的行为没有法律依据，程序违法，故依法判决确认怀柔区政府强制清除赵某土地上的树木行为违法。一审宣判后，双方当事人均未提起上诉。
本案系集体土地上棚户区改造实施过程中地上物被强制清除引发的行政案件。在被诉行政机关不承认实施强制清除行为的情况下，案件涉及集体土地地上物强制清除行为的性质认定、责任承担主体确定以及地上物所有权人的财产权益救济途径等问题。根据土地管理法(年)立法宗旨和具体规定，集体土地的征收应当坚持法定原则，即“法无授权皆禁止”。这是对集体土地征收过程中公权力行使的必要约束。
集体土地上进行开发建设，应当遵循征地审批、公告、补偿、拆迁等法定条件和流程。未经法定程序，在无法律授权的情况下，任何行政主体和其他组织对集体土地实施征收，对地上物进行强制拆除、清除均不具有合法性。本案裁判通过对集体土地地上物强制拆除、清除行为的性质和责任主体的认定，规制了行政主体采取“授权”等方式和名义规避违法行政责任承担的行为，有效监督行政机关实施的集体土地征地拆迁行政行为，维护行政相对人的合法权益。
中共北京市委党校、北京行政学院法学部主任、教授金国坤
本案裁判很好地阐明了行为性质以及责任主体问题，对行政法理论和实践中主体问题的解决提供了参照样本。在实践中，类似的强制拆除行为有时并不是由行政机关亲自实施，而由有关企业实施，或者由村集体经济组织负责，此时责任主体到底是谁?在房地产开发中，有商业开发，也有政府为了公共利益征收征用，棚户区改造的性质决定了是政府行为。政府可以委托有关企业实施开发建设，包括对地上物的清理。行政法主体理论明确了只要政府在职权范围应当履行的职责，无论是亲自履行还是委托他人实施，行政机关都应当对该实施者的行为承担法律上的责任，并不因为没有亲自实施而免除责任。即使被委托者超越委托的权限实施没有委托的事项，也不能对抗善意第三人，仍应当由委托的机关承担责任，有关的机关可以追偿。作为行政机关实施的行政行为，即使是委托有关组织代理，实施者可能是民事主体，但实施政府委托的行为应当受行政法调整，也就是应当遵守行政法律规范规定的条件、权限和程序，如对建筑物、构筑物及地上附属物进行拆除，必须符合行政强制法等法律法规的规定，而不同于商业开发的民事行为规则。
*内容转自“北京四中院年十大典型案例”
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