《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》已于年4月16日由市十五届人大常委会第三十次会议审议通过，将于6月5日起施行。这是一部首都特色比较鲜明，旨在维护首都生态安全、促进城乡区域协调发展，具有一定制度创新意义的区域综合性立法。
主动选题立项，服务中心大局
党的十八大以来，中央持续深入推进生态文明建设。习近平总书记十分关心首都生态环境保护，年10月在给建设和守护密云水库的乡亲们回信时强调：“坚持生态优先、绿色发展，加强生态涵养区建设，健全生态补偿机制，共同守护好祖国的绿水青山”。
本市设立生态涵养区，是发挥各区比较优势、构建差异化发展格局、提高城市综合竞争力、推动首都可持续发展的战略举措。生态涵养区包括门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆五个区以及房山和昌平两个区的山区，面积约1.11万平方公里，占全市的68%；包括92个乡镇、13个街道；常住人口万，农业人口万，分别占全市的12%和47%。根据新版北京城市总规，生态涵养区是首都重要的生态屏障和水源保护地，是城乡一体化发展的敏感区域，是首都功能不可或缺的重要承载地，在北京城市空间布局中处于压轴位置，地位作用非常重要。生态涵养区应将保障首都生态安全作为主要任务，坚持绿色发展，建设宜居宜业宜游的生态发展示范区、展现北京历史文化和美丽自然山水的典范区。
多年来，在市委市政府坚强领导下，本市不断完善政策、加大投入，生态涵养区建设取得了明显成效。但是，对标对表习近平生态文明思想以及建设国际一流和谐之都的目标要求，生态涵养区发展尚存不足。主要表现在：山水林田湖草系统保护不够，生态保护补偿机制有待健全，绿色发展路径尚不畅通，基础设施和基本公共服务存在短板，亟需推动转型提质发展。年，市委市政府制定了《关于推动生态涵养区生态保护和绿色发展的实施意见》，明确了新时期生态涵养区建设的目标、要求、措施和路径。年，为落实习总书记关于地方人大工作的重要批示，保障市委生态文明建设决策部署落地，市人大常委会启动了生态涵养区立法。
年4月，市人大常委会主任会议决定立项，随后根据市委主要领导批示成立了市人大常委会和市政府主管领导任双组长的立法领导小组，下设市人大常委会法制办、城建环保办、农村办和市发展改革、司法、财政、规划自然资源、生态环境、水务、农业农村、园林绿化部门共11个单位参加的立法专班，通过实地调研、专题研究、封闭起草等方式推进立法。条例草案于年9月由市政府提请市人大常委会一审，11月进行了二审，年4月三审交付表决。
今年是建党一百周年，是“十四五”开局之年，首都迈入了新发展阶段，正在积极落实新发展理念，着眼构建新发展格局，开启率先基本实现社会主义现代化新征程。在此重要节点，条例颁行正当其时，具有重要的现实意义和历史意义。一是，落实习近平生态文明思想，结合北京超大城市特点，践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要制度探索。二是，落实全国人大关于加强生态环保、高质量发展和惠民立法要求，发挥立法对改革的引领、推动、规范、保障作用的积极行动。三是，落实城乡区域协调发展和乡村振兴战略，顺应人民群众新期待，推进生态涵养区高质量发展，巩固脱低成果，促进共同富裕的迫切需要。
把握核心理念，明确方法方式
此次立法自觉坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，主要有三个特点。
一是坚持党的领导。紧扣生态涵养区功能定位和市委决策部署，落实“绿水青山就是金山银山”的理念和市委关于“不让保护生态环境的吃亏”和“用生态的办法解决生态的问题”的要求，把握正确政治方向。在调研、立项论证、起草、审议等各阶段，市人大常委会党组及时请市委主要领导和市委常委会对重点问题、关键制度把关定向。
二是坚持立法为民。落实以人民为中心的发展思想，坚持开门立法，充分发挥生态涵养区七个区的主体作用，问需于民、问计于民。深入7个区30多个乡镇村调研，反复听取市、区、乡镇人大代表以及基层干部群众的意见近条。组织政府部门形成30多个专题材料，征求了部分专家意见。在此基础上总结经验，梳理问题，着力从制度上推动解决。
三是强化政府职责。落实依法立法原则，按照“统筹、集成、优化、创新”的方法，找准立法空间，将创新政策固化到法规层面，将实践经验凝练成长期制度，实现立法决策与改革决策衔接、合法性与前瞻性的统一。除生态保护红线管控条款直接规定社会单位和个人法律责任外，条例与现行法律法规衔接，侧重强化政府在生态保护、产业政策制定、基础设施建设、基本公共服务均等化、用地保障、促进共同富裕等方面的职责。
围绕四个维度，注重制度创新
条例共6章55条，将生态涵养区生态保护和绿色发展纳入本市在全国率先组建的生态文明建设领导体制，从四个方面展开制度设计。
第一，围绕“建设好保护好绿水青山”，完善生态环境的系统保护制度。条例规定建立健全自然资源调查监测评价、自然资源确权登记和有偿使用、生态环境质量状况监测评价、生态服务价值评估研究等基本制度，同时强化有关生物多样性保护、森林资源保护、重点水库保护、地下水超采管控、水环境治理、生态环境修复、农业面源污染防治、突发事件应急管理等方面的要求。重点回应基层诉求，对生态保护红线划定及其管理作出审慎规范，明确在严格保护前提下，区分生态保护红线内自然保护地核心保护区和其他区域，采取分类管控措施，实现合法性、前瞻性和操作性的统一。
第二，围绕“推动绿水青山变成金山银山”，健全绿色发展的促进制度。条例规定统筹制定生态涵养区适宜产业的发展政策，开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，推动适宜的活动和资源节约型生态友好型项目、企业总部在生态涵养区集中建设区落地，培育发展绿色有机和特色农林产品品牌，推进新兴业态及文化旅游融合发展，发展壮大农村集体经济等。要求政府及有关部门加强生态涵养区重点基础设施建设，提高基础教育和医疗卫生服务保障水平，实现每个区医院，加强各类人才支撑和城乡居民分级分类培训。针对发展用地难，条例作出系列规定，明确盘活存量、优化结构，提升建设用地合理配置和集约高效利用水平；制定土地利用年度计划时，优先保障生态涵养区建设用地需求；根据中央和市委部署，规定市级部门按照减量、集约、富民的原则，探索制定点状供地等灵活供地新方式的政策，区政府制定农村集体建设用地点状供地规划。
第三，围绕保障“不让保护生态环境的吃亏”，建立健全多元化生态保护补偿机制。一是重点领域和重点区域补偿，规定建立健全森林、耕地、湿地、水流、空气等重点领域和生态保护红线、饮用水水源保护区等重点区域的生态补偿机制。二是综合性补偿，规定依据自然资源调查监测评价、生态环境质量状况评价，结合生态服务价值评估成果，逐步建立生态涵养区综合性生态保护补偿机制。三是市场化补偿，规定推动用能权、用水权、碳排放权交易。四是区域差异化补偿，规定根据有关区的自然资源禀赋、经济社会发展状况等实际情况，制定差别化政策，合理安排转移支付资金。建立健全基础设施、基本公共服务等领域建设和运维资金的支持政策，加大投入倾斜。五是横向补偿，固化结对协作机制，推动生态涵养区与其他区优势互补、合作共赢。此外，明确建立健全生态涵养区绩效考评机制，加大生态环境类指标的权重设置。
第四，围绕“用生态的办法解决生态的问题”，强化绿色发展的技术要求。条例规定制定生态涵养区国土空间生态修复规划，以自然恢复为主、人工修复为辅开展生态修复；采取恢复植被、土地复垦等措施，推进矿山科学修复；因地制宜开展村庄污水收集处理，鼓励采用生态方式处理污水；总结本市农药化肥减施政策和基层生态桥、秸秆综合利用等经验，规定指导农业生产者合理使用农业投入品，鼓励使用有机肥料和生物、物理病虫害防治技术，推动农业废弃物、畜禽粪污资源化利用，严防农业面源污染。
条例凝聚了全市上下各方智慧，有助于推动“大城市带动大京郊、大京郊服务大城市”。下一步，市人大常委会将加强解读宣传，及时启动执法检查，持续跟踪监督，推动有关方面完善政策，采取有效措施一滴一滴地解决实际问题，建设好保护好全市人民的大氧吧、后花园，增进全市人民的生态福祉，提高生态涵养区居民的获得感、幸福感和安全感。（作者：卢中华）
新闻发布会直击
《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》（以下简称《条例》）于年4月16日由市十五届人大常委会第三十次会议表决通过，在随即召开的新闻发布会上，市人大常委会法制办、农村办、市发改委、市财政局、市生态环境局、市规自委对《条例》进行了解读。本次新闻发布会还首次邀请了来自生态涵养区的市人大代表就相关问题回答记者提问。
代表声音
张秀芹：希望加快完善生态补偿政策，对种粮、种菜的耕地加大补贴力度
张秀芹是一名来自怀柔区的市人大代表，一直从事种植业服务工作。她表示，“我们提出的一些意见和建议，很多在《条例》中得到了回应，希望条例能够得到很好的实施，真正对生态涵养区的建设发挥引领、推动和保障作用。”
《条例》已经明确要建立健全多元化生态补偿机制，专项补偿特别提到了森林、耕地等重点领域和饮用水水源保护区等重点区域补偿。张秀芹希望能够加快完善生态补偿政策。参照百万亩造林政策，对种粮和种菜的耕地加大补贴力度，增加农户收入，提高农民种地积极性。
“怀柔区绝大部分区域被划为水源保护地，这些年疏整促腾退了制造业、畜禽养殖和渔业养殖场户等近家，作出了很大贡献和牺牲。产业正在积极转型。同时，全区个村中仍有部分村没有实现村庄污水收集处理设施，有的建了设施但是运营维护还不到位。”张秀芹希望加大对村庄治污设施建设及运营管护的投入，特别是水源一二级保护区的村庄更要作为重点加大投入保障力度。
张秀芹建议，加强对法规实施的督促检查。她表示，好法规应该得到很好的执行，真正解决基层面临的实际问题。希望能够通过各种方式，推动市级部门不断完善政策，采取有效措施，加强对基层的指导和帮助，不断解决基层实际问题。通过条例的实施，能够把生态涵养区建设得更加美丽、更加富裕，真正为老百姓造福。
政府部门声音：
市发改委副主任李素芳：深化平原区与生态涵养区“结对协作”
下一步在推动生态涵养区生态保护和绿色发展方面，将重点抓“结对协作”。深化平原区与生态涵养区“7+7”结对协作机制，推动结对协作下沉，目前平原区的45个街道（乡镇）与生态涵养区的乡镇（街道）结对，77家企业与生态涵养区的乡镇、村庄结对，比如开发区的京东集团与平谷区的峪口镇、朝阳区的京客隆公司与密云区石城镇的西湾子村建立了结对协作关系，形成政府主导、市场主体、社会参与的大协作格局，不断增强结对区“双向造血”能力，促进区域协调、优势互补、互利共赢。
绿色产业发展是增强生态涵养区内生动力的关键要素，将结合生态涵养区资源禀赋，加强产业政策集成和引导，进一步明确“正面清单”，推动特色农林业、生态旅游、精品民宿、森林康养等业态发展，特别是利用好类似世园会、冬奥会等重大活动、重大项目带来的发展机遇，推动生态涵养区走出一条特色化、品牌化、差异化的高质量发展之路。
市财政局副局长赵彦明：研究将饮用水水源地纳入分类补偿范围
现行生态保护补偿政策应该说覆盖面比较广，对于森林、水流、耕地重点领域重点区域等已基本实现了各类补偿政策全覆盖。特别是针对生态涵养区一方面我们建立了结对协作帮扶机制。举个例子，像门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆区都是生态涵养区结对支持工作的区域。
此外，本市已经实施了生态涵养区生态保护补偿转移支付的引导政策，资金规模每年安排30个亿，针对山林生态保护、水生态保护、土地生态保护、综合生态保护四类13个指标分类资金，“这项政策也是北京针对特定区域综合性生态保护补偿政策当中资金规模最大的”。
下一步，将结合近几年工作开展情况，对现行生态涵养区生态保护补偿转移支付引导政策进行完善，研究将生态保护红线、饮用水水源地、生态环境质量本底、考核考评结果等相关指标纳入补偿资金分类补偿范围，通过调整优化指标体系来进一步填补现有政策的空白。同时，统筹现有的政策，避免生态保护补偿政策碎片化。
市生态环境局副局长刘贤姝：将做好《条例》解读和培训工作
《条例》在推动生态保护工作方面实现了5个方面的突破。一是明晰了本市生态保护红线的法律地位，为严守红线提供坚强的法治保障。二是突出了统一规划引领，明确建立健全生物多样性保护制度的要求。三是突出了统一监测评估，明确生态环境质量状况评价要求。四是突出了统一监督执法，推进统筹提升生态环境质量。五是突出了统一督察问责，督促抓紧抓实抓好生态涵养区生态保护工作。
下一步，生态环境局将加强《条例》公布后的宣传，做好解读和培训工作。严格按照《条例》有关规定，积极落实“四统一”要求，严守生态保护红线，定期开展生态环境质量评价，促进生态环境质量改善。
市规划和自然资源委法制处处长陈少琼：探索推进灵活供地新方式
门头沟区政府会同市规划和自然资源委于年编制了《门头沟区乡村振兴集体产业用地实施规划》，通过集体建设用地减量、点状布局、依村集中、置换调整等方式明确布局标准，创新指标分配，将城乡建设用地指标向乡村地区倾斜，推动了公顷的农村集体产业用地和农村公共服务配套设施用地在空间落位。
下一步，将按照国家政策要求和条例里关于点状供地的要求，根据生态涵养区农村产业发展的需求，依照法律有关规定，按照减量、集约、富民的原则，探索推进点状供地等灵活供地新政策。
特别提醒北京市各区，在实施点状供地的时候不允许打着点状供地的旗号，以乡村旅游的名义建设商品住宅、私家庄园、私人别墅等房地产项目，造成耕地非农化、非粮化、破坏生态的问题。（整理：张雪松）
来源：《北京人大》第4期